Путин — вождь, или ещё раз о Федеральном законе о стратегическом планировании

Вторник, 8. Июль 2014

Поскольку на мой призыв обсудить новый Федеральный закон о стратегическом планировании читатели отреагировали довольно вяло http://vas-s-al.livejournal.com/523322.html , пришлось взяться за дело самому.

Претензии читателей в основном свелись к тому, что
1) закон не такой, как в СССР
2) в нём нет никаких целей развития.

Плюс некоторые замечания касались отсутствия конкретики в части таких базовых вещей, как ресурсы и ответственность. Но, как верно догадывались комментаторы, связано это во многом с модой на компилятивность, когда закон может быть просто набором ссылок на другие законы.
О моём видении плюсов и минусов нового документа речь пойдёт ниже.

В защиту закона должен сказать, что постановка целей развития и не была задачей данного документа. Закон важен тем, что определяет архитектуру, структуру стратегических плановых документов и их взаимоотношения, а уже там должны быть прописаны цели. В самом общем виде они сформулированы как "устойчивое развитие и безопасность".

Иерархия документов стратегического планирования выглядит примерно так:

Все документы делятся на три большие группы - это стратегии, прогнозы и программы. Главная сложность для понимания закона для людей, которые ранее пытались изучать советское планирование - это то, что в современном политическом языке "стратегия" - это набор благих пожеланий. Это не план действий. Там совершенно необязательно должны быть конкретные ориентиры.
Грубо говоря, сначала мы составляем прогноз с целью понять, что нас ждёт. Потом мы пишем стратегию с набором пожеланий, чего мы хотим. Потом сравниваем эти "ожидается" и "хотим" и пишем основные направления деятельности Правительства и государственные программы, в которых уже прописывается конкретный план действий по достижению намеченных целей.

Начиная с уровня ниже "Стратегии национальной безопасности" и "Стратегии социально-экономического развития РФ" дальнейшая детализация идёт по двум направлениям - отраслевому и территориальному. Я постарался отобразить это на схеме. Отраслевой и территориальный разрез целеполагания (не пишу - планирования) взаимоувязываются в так называемых Стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, которые из-за этого становятся весьма важным элементом всей конструкции. Некоторые элементы схемы влияют друг на друга взаимно. Например, стратегии макрорегионов должны разрабатываться с учетом стратегий субъектов РФ, а они, в свою очередь - с учетом стратегии макрорегионов. Макрорегион в документе определен просто как территория двух и более субъектов. Можно было бы надеяться, что мы наблюдаем возвращение к советским экономическим районам, но мой инсайдер подсказывает, что на самом деле это написано просто под федеральные округа, и макрорегиона "Москва + Московская область" мы, скорее всего, не увидим.

На органы государственной власти (видимо, Минэк) возлагается обязанность обеспечивать согласованность всех документов. Это очень важная функция, т.к. в настоящее время государственные программы, взятые все вместе, представляют собой просто хаотичный набор документов, преследующих каждый свои цели. К сожалению, взаимоувязки на уровне "единства цели" мы вряд ли дождёмся, между тем как взаимоувязка на уровне мероприятий происходит уже сейчас, но мне этот процесс во многом представляется механическим. Выглядит это так, что допустим в Программе развития Дальнего востока написано "Строим дорогу из А в Б" с подробностями и сметной стоимостью, а в Программе транспортного развития РФ написано подробно, что "строим магистраль из В в Г" (с подробностями), а ещё в соответствии с Программой развития Дальнего Востока построится дорога из А в Б (но уже без подробностей).
Т.е. часть мероприятий программы прописывается в самой программе, а часть - в виде ссылок на другие программы.
Побочным эффектом такой согласованности оказывается то, что при изменении одной программы приходится вносить изменения во все остальные. Как результат, типа долгосрочные программы находятся в состоянии перманентных переделок. Выходом из этой ситуации, как мне кажется, могло бы стать объявление каких-то программ главными, а каких-то - подчиненными, но это равносильно признанию главных и неглавных министерств (т.к. министерства сами себе планируют, сами исполняют и сами отчитываются), а на это ИМХО никто не пойдёт.

Вообще о текущем состоянии стратегического планирования я недавно писал аж в трех записях. И я настоятельно рекомендую ознакомиться с ними, прежде чем изучать Закон дальше.
http://vas-s-al.livejournal.com/507617.html
http://vas-s-al.livejournal.com/507772.html
http://vas-s-al.livejournal.com/509110.html
Самое главное - что хотя госпрограммы должны разрабатываться на основании стратегий, деньги в бюджете выдают именно под госпрограммы. И именно за госпрограммы друг другу отчитываются. Поэтому они "подминают" стратегии под себя.

Но вернемся к закону. Статья 14 обещает нам информационное обеспечение стратегического планирования - будет создана единая открытая информационная система, куда будут сваливаться все отраслевые и территориальные стратегии и программы, чтобы любой желающий мог с ними ознакомиться и выразить всенародное одобрение.
Интересно, что при формировании стратегий макрорегиона учитываются не только хотелки субъектов и отраслевых министерств, но и планы развития государственных корпораций. Это, безусловно, правильно, ибо если Русал желает построить где-нибудь новый алюминиевый завод, то минэнерго надо бы позаботиться об электричестве.
Ещё плюсом считаю то, что в законе поименованы генеральные схемы развития для базовых отраслей.

Что же касается содержания прогнозов, то в Законе оно сформулировано в самом общем виде - прогнозы должны давать картинку по демографии, научно-техническому развитию, состоянию окружающей среды и природных ресурсов, балансы по основным видам экономической деятельности и институциональным секторам экономики, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктур.
Полагаю, это вполне можно интерпретировать как: "сколько у нас ресурсов, есть ли у нас технологии, чтобы их добыть, есть ли у нас рабочие, чтобы их добыть".
Что вполне отвечает общей цели "устойчивого развития", т.е. поддержания максимально долго текущего положения вещей.

И тут пришла пора сказать об одной особенности закона, намёк на которую был мной дан в заголовке записи. Важнейшей составляющей вводимой Законом схемы является ежегодное послание Президента Федеральному собранию. Все стратегии и программы пишутся на его основе и с его учётом. Многолетние стратегии и долгосрочные программы корректируются с учётом ежегодных высказываний Президента. Фактически, ежегодное послание начинает выполнять роль Директив КПСС по проектам пятилеток. Поэтому если вы хотите найти цели развития, вам стоит заглянуть туда.
Полагаю, что именно из-за этого элемента по закону стратегическому документу совсем необязательно быть долгосрочным. Другими словами, стратегия сейчас - это набор пожеланий, который может меняться каждый год. Прогнозы при этом, вроде бы, не пересматриваются.
Т.е. риски и угрозы развитию могут оставаться теми же самыми, но вот ответ на них и наши цели могут плавать каждый год.
Собственно, с учетом этой функции целеполагания для всей страны я и считаю, что Путина теперь действительно можно называть вождём. Другое дело, что ежегодный пересмотр достижению целей как-то не способствует.

Мне представляется, что система может работать как бы в двух состояниях: "on" и "off". Если президент поставил цели - бюрократический монстр пытается их достичь. Если не поставил - система старается поддерживать гомеостаз. Стабильность, да.

С учётом наших дополнительных знаний можно предположить, что закон может как работать, так и не работать. В законе содержится достаточно стройная система прогнозирования, целеполагания и планирования, но все планы пишут люди, и ничто не мешает им писать их максимально аморфно и неконкретно. Опасно то, что ответственность за исполнение идёт только по уровню государственных программ. Т.е. и дальше будут проверятся ключевые показатели эффективности (КПЭ) госпрограмм, но не будет проверяться, действительно ли выполнение госпрограммы способствовало достижению целей стратегии.

Можно представить долгосрочный прогноз, где написано: "всё плохо и станет ещё хуже", стратегию, где написано: "Хотим, чтобы всё стало хорошо" и программу, где написано, что с учётом прогноза, что всё плохо и стратегии, где сформирована цель "сделать лучше" мы решили надувать воздушные шарики и отпускать их. КПЭ программы 80 надутых и отпущенных шариков, по факту надули 83, программа выполнена, всё хорошо.

Как реально закон будет выполняться - покажет время. Инсайдер говорит, что сейчас он никому не нужен, т.к. начинали его писать в 2008 году в отсутствие программ развития крупных территорий типа Дальнего Востока (то, что в законе - "макрорегионы"), а сейчас система худо-бедно работает и без него, и всех всё устраивает.

http://vas-s-al.livejournal.com/524899.html

хорошоплохо (никто еще не проголосовал)
Loading...Loading...

Leave a Reply